笔谈 | 农业发展、乡村振兴与贫困治理——权威专家谋划破解“三农”困局

Original 财经问题研究财经问题研究与东财学报 2021-09-19

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实现中国梦必须走中国道路。

我们的道路必将越走越宽广,我国发展道路对世界的影响必将越来越大。

——习近平

《财经问题研究》

优先出版文章

公众号“中国道路专题”

（内容以纸质版为准）

[引用格式]罗必良，黄祖辉，黄延信，向松祚，李小云. 农业发展、乡村振兴与贫困治理——权威专家谋划破解“三农”困局[J].财经问题研究，2020，（9）：3-17.

农业发展、乡村振兴与贫困治理

——权威专家谋划破解“三农”困局

编者按： “三农”问题是关系国计民生的根本性问题，落实高质量发展，要坚持农业农村优先发展。为了破解“三农”发展困局，《财经问题研究》编辑部邀请“三农”领域权威专家对农业、农村、农民相关问题进行深度解读。本次笔谈共邀请5位专家，从宏观到微观、从历史到现实、从顶层设计到基层实践，全方位多角度大视野诠释“三农”问题，力求破解“三农”困局。罗必良聚焦农业发展的政策变迁，简要阐明历年中央一号文件的关注重点、国家战略变化，针对农民进行农地经营权交易的特点，提出乡村振兴要迂回交易，激发农业发展内生动力，并指出“三农”在支援国家工业化发展和实行家庭联产承包责任制方面作出了巨大贡献，预测“三农”作出的第三大贡献是推进未来中国发展的高级化，对满足人们多样化的需求和人民对美好生活的向往作出更大更广泛的回应。黄祖辉、黄延信和向松祚三位专家将目光放在农村。黄祖辉从政府、市场、行业三者协同的角度探讨农村改革发展，提出要建立政府有为、市场有效、行业有能的供给侧治理结构，重视农业产业组织的规范化发展而不是异化发展,坚持“两山”理念，促进乡村旅游业发展。黄延信关注乡村振兴的顶层设计，明确乡村振兴战略总体要求、提出背景及时间节点，深入探讨了农村落后的制度原因，并提出破解实施乡村振兴战略三方面体制机制创新。向松祚在对新中国“三农”发展作出现实判断的基础上，提出落实乡村振兴战略要解决三个核心问题：资金、人才、技术等要素向“三农”倾斜；完善产权制度，以制度促发展；坚决缩小城乡基础设施公共服务差距。李小云关注农民问题，通过在基层开展减贫的实践，总结中国的减贫经验，考察制度性因素的减贫作用，提出中国减贫要采取有利于穷人的经济增长模式，发展中国家减贫必须考虑农业，并且要用超常规手段打破结构性贫困，他预测，按照绝对贫困的标准，中国是消除了绝对贫困。但是，相对贫困还存在，而且会永远存在。这就意味着2020年以后，我们的扶贫工作要从脱贫攻坚，转向脱贫持久战。

[引用格式]罗必良.政策变迁视角下的“三农”：中国高级化发展的重要力量[J].财经问题研究，2020，（9）：3-5.

政策变迁视角下的“三农”：中国高级化发展的重要力量

罗必良

（华南农业大学国家农业制度与发展研究院，广东广州 510642）

作者简介：罗必良(1962-)，男，湖北监利人，教授，博士生导师，教育部长江学者特聘教授，主要从事农村经济和制度经济研究。E-mail：luobl@scau.edu.cn

一、解读中央一号文件，聚焦“三农”发展

对农村基本经营制度的关注早在1982年第一个中央一号文件中就有重点描述。1978年国家推进农村改革，1980—1981年，家庭联产承包责任制迅速推广，到1982年基本上90%以上的农村都实行了家庭联产承包经营，但是家庭联产承包经营在意识形态上的争论依然存在。1982年的中央一号文件实际上是给人们吃了定心丸，也是回应社会的关切，要实现这种大跨度改革，需要政治勇气。它决定着未来改革开放，尤其是农村改革开放的方向。

从1982年发布中央一号文件一直发布到1986年。到1986年，吃饭问题基本得到解决。但随后由于农业波动性很大，2003年又重新开始发布中央一号文件，这一发就发了16年，每年的中央一号文件关注点都不一样。

2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,该文件是改革开放以来中央的第六个关于“三农”的一号文件,提出坚持“多予、少取、放活”的方针，给人留下非常深刻的印象。因为在中国历史上从来都是从农民那里拿，头一回说多给农民、少取农民的。放活农村，给农民更多的空间，发挥更大的能动性和主动性。作为一个研究者，看到中央对农民有这样的态度，感觉农村有希望，农民有希望。

2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，关注的是推进社会主义新农村建设，把建设社会主义新农村放在国家层面来讨论。这种政策导向与中国现代化建设同步，使新农村能够进入到中国现代化发展进程之中，让农民享受现代化的成果。

2007年中央一号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，提到农业科技创新。在中国小农经营的现状下，要使农民能够成为现代技术的有效接受主体，成为现代化要素的运用主体，是有门坎的。也让我们思考如如何有效地把农民组织起来，使政策落地有一个承接平台。

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出乡村振兴战略，把“三农”问题上升到更重要的国家战略层面。这个意义更为重大，乡村振兴战略谈的是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”5句话20个字，给我们描绘了一幅乡村发展的宏伟蓝图。把生产问题、生态问题、村庄中的宜居问题、治理问题，包括农民的富裕问题，全面概括进来。这是一个长远的战略安排。

2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出，坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务。

总体来讲，中央一号文件越来越切合实际，越来越注重历史的承接性和不同政策之间的衔接性。纵观这16个中央一号文件，有两个特点：一是视野越来越开阔，越来越把“三农”放在宏观层面，放到整个现代化建设、中国梦的维度来讨论。二是对农民权利的强化。赋权变得越来越重要，不仅赋权，而且还要强权，通过土地确权，让农民的权益变产权变得更强大，变得不可侵犯。对农民的支持，不只是财政支持，更多是激发农民的内在动力、主动性及创造力，让农民充满着自信和对未来的美好预期。

二、迂回交易，激发农业发展的内生动力

乡村振兴需要产业兴旺，产业兴旺需要资本启动。投资不能完全依赖政府，必须动员民间的社会要素和资本投入，但农村要有可投资的空间来吸引社会投资。如果资源能够变成资产，就可以和社会资本对接形成资本匹配。这种资本匹配能够解决农民的财产性收益问题。通过盘活三块地，通过解决农民的财产性收益，激活农村的内在动力。农村土地“三权分置”，是理论上的创新，国家政策也给予了充分肯定。比如，土地流转看起来是交易，实际上是解决生产层面的问题，谁有能力、谁愿意种地，谁就去经营这块地。土地确权后，农民进行农地经营权交易，租金怎样定价？经过大量研究发现具有两个突出特点：一是农民看人要价，如果你有钱，租金高。二是如果你是亲戚或邻居，要价低，可以不签订正式合同，要的时候你就把地还给我。没有稳定预期，经营土地者不会进行长期投资。加之农民对土地有强烈的心理所有权以及人格化财产特征，这种财产进行交易时，会表现出禀赋效应，即易于产生过高的土地租金要价。这在东南亚国家小农社会是个普遍现象。这种情况下，农民的禀赋效应对土地流转构成极大障碍。过高的土地租金要价造成过高的农业经营成本，抑制农业效率与效益的提升。有没有办法解决这个问题？我们提出一个概念叫“迂回交易”。

中国的农业竞争力之所以弱，一个非常重要的原因就是生产经营成本越来越高，其中包括快速增长的土地租赁成本。如果采用股份合作，租金可以免掉。但是合作也有问题，比如，会不会再现集体劳动中的偷懒或搭便车问题？另外，生产规模越大对农民的经营能力要求越高。所以，需要农业企业家，没有企业家不可能把要素盘活，不能实现潜在收益，农民合作也不可能形成合作剩余。农民合作，包括要素合作、劳动合作、土地合作，怎样实现1+1大于2？这就需要有能力的企业家来做。所以，产权交易制度的结构调整非常重要。以前讲农业合作组织，一直都忽略了一个重要问题，即各种农业合作组织更依赖于企业家能力。我们一直跟踪这类案例。比如，四川崇州通过土地股份合作社推进农业的规模化，通过培育农业职业经理人推进农业的专业化，通过发育社会化服务推进农业的组织化，形成了多元主体共同经营的“农业共营制”模式。其中，崇州构建的土地股份合作社并不同于自主经营的传统合作社，而是作为一种迂回交易方式出现：一方面是农地集中的交易机制；另一方面则是吸纳企业家能力的交易平台。这种方式既满足了农户在位控制的主体权益，化解了禀赋效应的约束，又规避了传统合作社的内部人控制问题。这就是我们讲的迂回交易。迂回交易要构建三大平台：一是土地的合作平台，以此改善农业规模经济性。二是能人经营的平台，让职业经理人来经营农业。三是服务交易平台，以分工交易的方式引进现代生产要素进入农业。三大交易平台形成的竞争关系能够形成小农户与现代农业有机衔接的自我执行机制。

三、“三农”的历史与未来贡献

中国无论是新民主主义革命时期，还是社会主义建设时期，农村都作出了巨大的贡献。

第一，支援国家工业化发展。新中国成立时，在一穷二白的落后状态下，建设一个现代化、工业化的强国面临非常大的挑战。任何一个国家要想发展工业化，必须有原始的资本积累。中国是个农业大国，是个农民大国，只有依靠他们，才可能成就一个工业化强国，但不能采用剥夺的方式。这就意味着我们要在制度和机制的设计上想办法，既要保证国家的稳定，维护农民的生存；又要使国家的工业化能够迅速积累资源。所以，新中国成立初期，实施计划经济体制，通过土地的集体化，在集体化的基础上实现农业的合作化，再走向公社化。合作化的初期，农民自愿入股，把自己的土地、生产资料集中，形成小范围、小规模的从个体农民走向合作的一种组织形式，当时获得良好效果。这个过程中，有一个很重要的问题，初级社仅仅解决了生产力问题，并不能有效地把农业形成的积累转化为工业投资。所以，我们马上采用一种方式——计划种植，统购统销。这个方式最大的好处就是国家需要的大宗农产品能够迅速地集中，通过压低农产品价格，保持国家的收购价相对较低，然后把工业品以较高价格出售，获得一个所谓的工农产品价格剪刀差。中国工业化的原始积累，70%左右是通过这种方式来完成的。

第二，实行家庭联产承包责任制。20世纪70年代末期，中国的工业化发展已经相对完整，应该来解决农民的休养生息问题，中国要走向富强，必须解决“三农”问题。家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性。农业不是一个很容易进行监督的行业，因而会出现机会主义行为，从合作的角度，就会形成集体行动的困境。为了避免这个困境，家庭承包是最好的方式。交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。家庭联产承包责任制赋予了农民剩余索取权。所以，短短几年时间，中国就解决了吃饭问题，这是个伟大的贡献。但这不仅仅仅局限于“三农”内部，其更为广泛的贡献是社会贡献或外溢效应，即对社会经济的发展、改革开放，起了极大的推动作用。比如，由于家庭承包，农民解决了吃饭问题，意味着不需要那么多人来种地，或者说不需要仅仅种那么多的粮食，要种一些相对价格比较高的经济作物，因此，农业的生产结构就发生了改变，农业开始出现多种经营，产品丰富之后加工业逐渐发展，结果导致乡镇企业异军突起。尤其是农业劳动力由隐性剩余转化为显性剩余，加之就业市场的管制放松，不仅有效推进了非农产业的发展和城镇化的进程，而且进一步冲击户籍制度，不断加速中国的改革开放与市场化进程。因此，家庭联产承包责任制的改革，有着广泛的经济社会意义。

第二大贡献跟第一大贡献一样，都重要。前者解决了国家立足的问题，后者则支持了国家的逐步变强。中国成为世界第二大经济体与“三农”的贡献紧密相关。中央一号文件曾提出三个非常重要的关键点：一是农业的现代化问题，二是农民的土地权益问题，三是城乡统筹与城乡融合发展问题。这是非常重要的宏观判断，因为这三个维度将农业农村的发展地位提到了一个更高的层次。在这种背景下，中国的农业农村将有可能会作出第三大贡献。人吃饱会干嘛？人的需求和视野被大大地提升，吃饱了以后还想吃好，吃好了想吃得安全，还要好看、好玩。那么以后的农业产品形态在满足人们基本需求的同时会越来越满足精神层面的发展需要。从这个方面来讲，笔者预测，“三农”作出的第三大贡献就是推进未来中国发展的高级化，对满足人们多样化的需求和人民对美好生活的向往作出更大更广泛的回应。这个趋势刚刚开始，所以，可将其称之为“2.5个贡献”。我们对这一趋势寄予期望，这是农村的未来，农民的未来，也是国家的未来。

随着工业化与城镇化的发展，农业在国民经济中份额下降是一个世界性的普遍规律。但份额的下降，丝毫不意味着农业农村地位的下降。一是农产品的质量安全决定着人们的生活质量，具有小比重、大问题的特征。二是农业的功能性拓展，使得农业不断成为外部性、生态性、福利性产业。三是农产品特别是粮食，越发成为国际竞争的重要工具。粮食已经不是单纯的农产品，而日益成为垄断性经营品、金融与投机性产品、国际与地缘政治性产品，成为国家获得国际话语权的战略性产品。因此，任何时候、任何情况下，都不能忽视农业、轻视农村、漠视农民，都必须高度重视“三农”的基础性地位与战略性意义。

(责任编辑：巴红静）

[引用格式]黄祖辉.农村改革发展：重在政府、市场、行业的协同[J].财经问题研究，2020，（9）:5-7.

农村改革发展：重在政府、市场、行业的协同

黄祖辉

（浙江大学中国农村发展研究院，浙江杭州 310058）

作者简介：

黄祖辉（1952-），男，上海人，教授，博士生导师，主要从事农业农村发展研究。E-mail：zhhuang@zju.edu.cn

一、建立政府有为、市场有效、行业有能的供给侧治理结构

中国农业供给侧改革与工业供给侧改革的原因不太一样。工业供给侧改革的一个重要原因是贸易战引致的出口市场受阻和国内市场难以消化，进而引发供给过剩、产能过剩和库存积压。农业也存在产能过剩和库存积压的情况，但原因并不完全是贸易战所导致的出口受阻。事实上，中国农业的国际竞争力本来就不强，包含两个方面：一是大宗农产品，在正常年份，价格比国际市场高很多，大体要高出1/3，因而没有出口竞争力。二是其他有价格竞争力产品，如畜禽、养殖和蔬菜等劳动密集型产品，往往是质量不过关，因而也难以进入国际市场。

为什么要改革农业供给侧？关键是要建立适应市场竞争和有效供给的供给侧。首先是粮食供给。确保粮食安全是国家一个大战略。粮食总量保持每年有所增长，既是考虑到国内粮食市场的需求，又是考虑到粮食的安全需要，也是把“饭碗端在自己手里”的需要。但是，对于农民而言，由于普遍的小规模经营，粮食生产效益并不高，要保持这样的粮食战略目标，就需要有大量的政策补贴和大量的库存，这给国家财政造成很大的负担。如何使中国的粮食安全战略更有效，需要通过供给侧结构性改革找到出路，比如，通过实施多种类型的粮食规模经营，提高种粮比较效益，或者实行价补分离，让市场来调节供求，都是可取的方向。至于其他类型农产品的供给问题，主要还是数量扩大太多，不能很好满足细分化的消费市场需求，需要有一个从量到质的转换。中国农业供给侧结构性改革的紧迫性还在于大量农产品进口对中国农业发展的影响，主要是进口替代的影响，如果不进行供给侧结构性改革，不仅农业的过剩问题会加剧，而且农民的就业和增收都会受到很大冲击。要解决这些问题，农业供给侧结构性改革必须实现“三个激活”。

第一，激活市场。要让市场在资源配置中起决定性作用。发挥市场作用并不是不重视政府作用，而是政府要转变一些职能，政府在产业发展方面应主要起引导作用，包括规划引导，即进行顶层设计；投入引导，即“四两拨千斤”；示范引导，即建立示范点，推广示范经验。

第二，激活行业组织。比如，在一些欧洲国家，牛奶价格上涨，农民要想多养奶牛，那恐怕是不行的，它不是政府在管控，而是行业组织在管控。因为行业组织最清楚本行业的市场供求状况，并且行业组织还能跨越区域，进而克服政府的行政壁垒制约，同时，行业调控还能克服市场竞争中同业内部的恶性竞争问题。然而，发挥行业组织的作用仍需要政府转变职能，要将政府的一些职能赋予行业组织。换言之，政府转变职能就是把一些职能交给市场和行业，以形成政府、市场、行业相互协调、“三位一体”的供给侧治理结构。

第三，激活主体和要素。关键是使经营主体成为市场主体，生产要素成为市场要素，这是市场作用能否有效发挥的前提，是建构政府、市场、行业“三位一体”供给侧治理结构的重要基石。为此，要理顺主体和要素与政府、市场、行业的关系，当前特别要重视市场化取向的农业经营主体和经营机制的激活，农村土地和金融制度的市场化改革。

实践中，地方政府在建构政府、市场、行业“三位一体”的供给侧治理结构方面是有局限性的，因为这种建构涉及政府职能转换，行业组织赋权，市场主体培育和产权制度改革等方方面面，是个相对复杂的系统性配套工程，必须通过顶层设计的改革推动才行。也就是说，政府要转变职能，必须要以承接政府相关职能的行业组织和市场制度的同步完善和建构为前提。类似改革不是地方政府的权限所能做到的，需要像政府机构合并改革那样的顶层设计，系统配套，并且自上而下的推进才能奏效。

总而言之，通过“三个激活”，建构“三位一体”的供给侧治理结构，最终目的是要建立“政府有为、市场有效、行业有能”的“三位一体”的供给侧治理结构。其中，有为政府的定义尤为关键，它应该是不仅能克服市场和行业组织的自身局限，而且也是能充分发挥市场和行业组织作用的政府。换句话讲，如果市场和行业组织的作用没有得到很好的发挥，应该看成是政府的不有为，解决的思路并不是政府代替市场和行业组织的功能，而是要通过政府相关职能的转换，向市场和行业组织赋权的路径来解决。

二、重视农业产业组织的规范化发展而不是异化发展

合作经济组织是农业产业的重要组织形式。中国的农民合作经济组织具有明显的中国特色。国外农民合作经济组织是与农业产业发展紧密结合基础上形成和发展的。在中国则不完全一样，中国的农民合作经济组织有两种基本类型：一类是2007年国家立法的农民专业合作经济组织，它是以产品作为载体的农民合作经济组织，如西瓜专业合作社、蔬菜专业合作等，这一类合作经济组织的发展与产业的发展密切相关。另一类是农村社区性的集体合作经济组织，也称作村集体经济组织，在确权颁证改革后，则称作农村集体股份合作经济组织。这类合作经济组织的形成与发展不完全是与产业发展密切关联的。农村集体合作经济组织与农民专业合作经济组织的性质并不一样。首先，农村社区合作经济组织的合作是社区性质的，是以村为单位的一种组织形式，而农民专业合作经济组织则不受村社区边界的约束，可以做得很大，跨省都可以。其次，农村社区合作经济组织的功能是多样的，它不仅有经济功能，而且还有社会功能，如社区公共治理等功能，而农民专业合作经济组织的功能主要就是经济功能。当前，中国农民既是专业合作经济组织的社员，又是村集体合作经济组织的成员，如何处理好“一主两仆”的关系，或者说处理好农民专业合作经济组织和村社区集体合作经济组织与农民主体的关系，一定意义上讲，也关系到政府、市场、行业职能在农业农村领域的理顺和有效治理体系的建构，是值得进一步深入研究的一个课题。

要重视市场经济运行中产业组织的重要性，防止政府过度干预而产生的产业组织异化现象。组织既是市场主体，又是制度安排，如果组织异化了，那它就不成其为市场主体，它的行为就会扭曲，就会偏离市场取向，同时，作为制度的组织就会失灵，就会背离组织制度特征。因此，组织如果异化了，不仅主体行为会扭曲，组织制度会失灵，而且会导致组织与市场的紊乱和不同主体的分化。通俗地讲，异化的组织是名不符实的组织，是靠“挂羊头卖狗肉”获利的组织。这样的组织异化一旦普遍化，行为主体的逆向选择就会盛行。这就像农产品市场供给一样，如果提供优质农产品的经营者总是不如以次充好、以假乱真的经营者挣钱，前者就会向后者学习，最终形成“劣币驱逐良币”的局面。当前中国农业产业组织的异化不仅体现在合作社上，而且也体现在家庭农场上，它们的共同特点都是背离农业合作制和农业家庭经营制的基本原则，但是却仍能得到政府的各种支持，进而获得比其他非异化组织更为有利的发展条件。中国农业产业组织的异化原因，一是与组织规制滞后有关，二是与政府对农业的过度干预有关。比如，在新型农业经营主体的培育及其政策倾斜中，政府为了体现这方面的政绩，往往追求数量的目标，忽视质量的目标。对于合作社和家庭农场的发展，重数量、轻质量，忽视产业组织基本特征的科学鉴别，以致农业产业主体在经济活动中普遍是迎合政府，而不是着眼市场，只要能获得政府支持，就不屑市场。因此，规范组织注册登记，把握合作制和家庭经营制度的本质属性，制定科学的产业主体与组织的培育政策，对于有效激活市场和主体的意义十分重大。

在农业产业组织的发展中，除了要促进合作组织的规范化发展和联合发展外，“农合联”的发展，即农业生产合作、供销合作和信用合作的联合社发展，是近些年农业产业组织发展的一种新态势。“农合联”主是有两种类型：一种是由政府主导建构的农合联组织体系，主要包括省级、县（市）级、乡镇三级体系。这种农合联组织大多依托供销社来运行，是一种政府推动型的农合联组织。第二种是市场导向型的农合联组织，或者说是由产业发展驱动型的农合联组织。产业是农合联组织发展的基础，只要产业发展了，经营者自然会对农合联组织有需求，而农合联组织的发展又会进一步带动产业的发展，形成两者的良性循环。在实践中，还存在上述两者形式相结合的“农合联”组织，即政府推动与市场驱动相结合的“农合联”组织，它既能发挥政府推动的效率，又能发挥市场驱动的活力，并且能突破区域行政边界，在更大空间范围配置资源和发展，这样的农合联组织往往具有更强的生命力和竞争力。

三、坚持“两山”理念，促进乡村旅游业发展

中国乡村旅游业之所以发展迅猛，主要有三大原因：一是有市场需求。二是乡村有资源条件；三是各级政府的支持。乡村旅游业的发展成效显著，不仅大大满足了居民休闲旅游的需要，而且为农民增加了就业机会和增收渠道。但总体而言，现阶段中国乡村旅游业发展存在同质性的低水平过度竞争问题，需要给予关注。

第一，乡村旅游业的健康发展要以习近平总书记的“两山”理念为灵魂。也就是说，建设美丽乡村，打造生态宜居乡村，目的不仅仅是搞好环境，美化乡村，而是要实现生态效益与经济效益的和谐统一，使美丽乡村转变为美丽经济。两者的关键是做好转化这篇文章，也就是要将乡村资源生态环境优势转化为乡村经济发展优势，而乡村旅游业是一个很好的转换器和转化抓手。

第二，乡村旅游业的健康发展一定要建立在相关依托的基础上。除了道路交通、通讯网络等基础设施和相关服务业的支撑外，主要需考虑五种类型的发展依托：一是依托大城市。通常大城市周边的乡村旅游业总是能发展的，因为它有城市溢出效应，市场容量大。二是依托大景点。有名的风景名胜区周边也能发展乡村旅游业。但目前乡村著名景点附近发展乡村旅游业还存在管理体制方面的问题，即景点的管辖权往往不属于地方，而是归属省市的旅游管理部门，如文旅游局等，这就会带来上下不协调，资源难整合等问题，解决这一问题的思路是景点管理权限的地方化。三是依托大产业。主要是依托特色农业主导产业发展乡村旅游业，也就是做农业的纵向融合和多功能发展，做“农业+休闲旅游”的文章，这样的乡村旅游业有产业作支撑，也是有生命力的。四是依托独特的自然生态。不仅绿水青山，而且冰天雪地、海浪沙滩、戈壁沙漠以及宜人的季节性气候，都可以成为乡村旅游业的依托。五是依托独特的人文生态。事实上，在现代社会，不仅良好的自然生态，而且独特的人文生态也是“金山银山”，都有很好的市场需求。比如，浙江省目前正在倾力打造的“诗画浙江”，就是将优美的自然生态和悠久的人文生态融为一体，在这样的自然与人文环境中，乡村旅游业自然会得到差异化、特色化和高质量的发展。简言之，上述五种类型的依托，如果都具备，那是最理想的状态，反之，至少要有一种依托，否则，就要谨慎发展乡村旅游和休闲产业。乡村旅游业从空间看，具有分散点状化和同质化的特点，需要统一规划和布局，避免同质化过度竞争。通过科学规划，可以统筹基础设施，合理配置公共服务，并且做到点状集成，串珠成链，特色互补，使乡村旅游和休闲产业在空间上不再是小而散和趋同化，而是各具特色、有机集成的业态。除了规划以外，乡村旅游和休闲业态的发展还需要有产业组织与体制机制的创新，比如，通过股份制、合作制或者联盟制的形式整合分散的资源要素和经营主体，处理好相关主体的利益关系，既实现绿色发展，又实现共享发展。

(责任编辑：巴红静）

[引用格式]黄延信.构建乡村振兴的思路框架和政策体系[J].财经问题研究,2020,（9）:7-9.

构建乡村振兴的思路框架和
政策体系

黄延信

（中华人民共和国农业部农村经济体制与经营管理司，北京 100125）

作者简介：

黄延信（1958-），男，山东单县人，农业农村部原巡视员，中国农业经济学会副会长，博士，主要从事乡村振兴、农村产权制度等方面的研究。
E-mail:hyx575757@163.com

2018年，党中央提出实施乡村振兴战略（《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》），并将这项战略写入党章。这一举措既体现了党中央对“三农”工作的重视，即“优先发展三农，农业农村是关系国计民生的根本性问题”，也反映了亿万农民的殷切期盼。2019年10月31日，中共中央十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步要求，实施乡村振兴战略，健全城乡融合发展体制机制。

实际上，从改革开放到现在，农民生活有了很大改善，由吃不饱到吃饱，从没钱花到有钱花，但这与农民对美好生活的向往和期盼还有很大差距。尤其在农业制度和农民收入方面与农民期盼差距更大。乡村振兴战略的提出，符合中国发展的现实，有助于改善当前农村发展状况，对农业发展具有重大意义。

一、乡村振兴战略的内涵与发展

2018年的乡村振兴战略与2006年新农村建设项目相比，具有内容更丰富、要求更高、难度更大的特点。2006年，十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。乡村振兴战略将“生产发展”改为“产业兴旺”，要求三大产业融合发展，提高效率，有竞争力，这并不是一个简单的任务提出，而是对农村产业经济发展、方向发展的一个重大调整；“村容整洁”改为“生态宜居”，强调生态文明思想，这是一个更高的要求；“管理民主”改为“治理有效”，农村治理不再只局限于民主管理、民主监督，更重要的是农村社区管理采取怎样的制度架构，以及怎样提高领导的治理能力。现在的农村治理架构有党支部、村务监督委员会、农民专业合作社和集体经济组织等，这就存在一个问题，如果村民人数过少，需不需要这么多的管理部门？农村应该如何进行村民治理？这其中涉及社区治理、经济组织治理、地方政府治理水平等问题。“治理有效”的提出与十八届三中全会提出的改革目标——提高国家治理能力、治理体系的现代化相符合；“生活宽裕”变为“生活富裕”，乡村振兴要求不仅仅满足农民当前的生活的需要，还要满足其收入要达到更高的水平，有更多的结余和资金，享受教育和文化生活需要，这是一个很高的要求。唯一不变的是乡风文明，但这也是最困难的目标。十年树木，百年树人，文明程度的提高是一个漫长且艰难的过程。

中央为什么提出乡村振兴？就是农村落后，影响了中国现代化进程。主要问题之一是城乡发展中城乡公共服务差距大。2016年，城市每千人卫生技术人员为7.85，农村为4；城市医疗卫生床位每千人是8.4，农村是3.9。在人员公共卫生费方面，2014年，城市约3 500元，农村约1 400元，全国约2 580元。农村各项公共服务水平均低于城市。不仅医疗方面，在供水、供电、供气、道路等方面城乡差距也很大。有些农村建设没有落到实处，甚至降低了农民生活质量。例如，有些路只修到村口，村里只有自来水管道，没有自来水流入等，这就没有真正做到村村通。在城乡教育方面，城市小学教学设施较完善，有操场、食堂、宿舍，而农村学校设施不够完备，与城市差距很大。在农民收入方面，虽然农民收入有了大幅提高，增长幅度略高于城市，表面看城乡收入差距在缩小，但实际上城乡收入差距仍然很大并且收入差距绝对数在逐年增长，大约每年增长1 000多元，其收入差距增长数额每年会多出200元。同时全国平均收入水平背后隐藏着农民收入增长的巨大不平衡，根据国家统计局统计数据，按照五等分分数全国65%农民收入达不到全国平均水平，十等分分数超过70%达不到全国平均水平，全国31个省份有19个省份农民收入达不到平均水平。

乡村振兴建设有目标、有时间轴、有路线图，有三个时间节点需要特别注意：一是到2020年乡村振兴取得重大进展，制度框架和政策体系基本形成，即城乡基本公共服务均等化进一步提高，城乡融合发展体制机制初步建立。很多人会忽略时间节点，在要求建立制度阶段急于建设实施，不总结经验，造成资源浪费。二是到2035年乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。在有基本制度框架的情况下，再用15年的时间实现农业农村现代化。具体要求是在制度上，即城乡基本公共服务均等化，缩小城乡差距；城乡融合发展体制机制更加完善。三是到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

二、农村落后的制度原因探究

农村落后、农村不发展不是农村不能发展而是制度导致，关键就是农村市场化程度不够，城乡分割、城乡要素不能双向流动。农村之所以落后，从制度看，就是因为各种要素从农业、农村、农民单向流向城市，只有流出，没有流入。

第一，土地。土地是财富之母，改革开放以来，农村土地浪费严重，城市建设规模扩大、基建、产业开发大多使用农村土地建设。关键是在这一过程中，由于国家规定建设用地都要使用国有土地这一特殊的土地制度，建设就会征用大量耕地，且价格很低，从最初的几千到现在的几万。但在供给方面国家垄断土地市场，实施招拍挂制度，政府给出基准价，买地方价格尾随，在这一过程中出现了巨大的价格差异，即土地出让金。据统计，出让金数量在1998—2000年是500多亿元，2001年为1 200多亿元，2017年超过5.2万亿元，2018年前八个月为3.7万亿元；大体上从1998—2018年总数为40万亿元。经营城市很大程度上可以说是经营农民的土地，没有农民的土地，就没有城市建设，通过特殊土地制度，农民在为国家建设贡献土地的同时，还作出巨大“陪嫁”，即土地出让金。

第二，劳动力。劳动力是财富创造者，哪个地方经济有活力，哪个地方就有人口净流入。中国的人口流动模式是从农村单向流动到城市，20世纪90年代初，大量农民工开始进入城市。初步估算，从2000年开始，平均每年超过两亿农民工进入城市，2018年为2.87亿。大量农村青壮年劳动力进入城市打工，一方面提高了自身收入，从另一方面来讲，更多的是为城市创造财富。城市工业、企业、建筑业等各方面建设都有大量的农民工参与其中，没有农民工，就不可能有城市的今天，也不可能产生这么多的财富和产品。2000年以来，平均每年两亿农民工，如果平均每人为城市创造5万元财富，一年就是10万亿元。东北经济长期缓慢增长的很大原因就在于人口的流出，北京、上海、深圳、广州都是人口净流入省份，流入的人口越多，高素质人才的流入越多，为城市创造的财富就越多。反观农村，由于没有就业机会、没有效率，大量农村人口流出，人才的流出更阻碍了农村的发展。

第三，资金。资金也是单向流向城市。资金是经济发展的血脉。四大国有银行改革后，经过商业化改造，规定县级以下不设置机构，后来设置的县级以下机构只吸收存款，不放贷，并将放贷权力收到地市级支行。这样就没有专门的机构为农业服务，其资金只为大的工程建设服务，造成农村资金流出。现在又出了一个“妖怪”——邮储银行，它成为农村最大的“抽水机”。他们的宣传口号就是“只储不贷最安全”。21世纪初，笔者在河南新兴、信阳等粮食大市调研发现，平均每个县邮储银行1年抽走10亿元，2016年国家级贫困县重庆石柱县数据显示，当年邮储银行抽走超过17亿元，其根源是由特殊的金融制度造成的。城市经济建设也有很多农村资金通过金融渠道流向城市。农村落后还有一个原因就是计划经济体制，通过公共产品价格剪刀差为城市做贡献，1989年大约8.9万亿元。正是这样，需要大家深刻理解中央提出要在2020年形成制度框架和政策体系的重要性。

2018年两会期间习近平总书记在三个代表团讲乡村振兴，2019年两会在河南代表团又提到乡村振兴，总书记的思想是一致的和连贯的。习近平总书记指出：“党的十九大实施乡村振兴重大战略部署，乡村振兴内容是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，总目标是农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展，总要求是产业兴旺、治理有效、生态宜居、乡风文明、生活富裕”。值得注意的是，制度保障是建立建设城乡融合发展体制机制的政策体系。实现农业农村现代化是一个很高的要求，如果还是原来的体制、那么就实现不了乡村振兴。习近平总书记在2019年3月8日提出要用好深化改革的方法，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内部机制。所以，制度改革至关重要。

三、实施乡村振兴战略的体制机制创新

党的十九大提出乡村振兴战略并写入党章，2018年中央一号文件对乡村振兴作出整体部署，2018年5月政治局会议审议通过《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，2018年7月召开全国乡村振兴战略推进会议，习近平总书记和李克强总理作出批示，提出要抓重点、补短板、强弱项；李克强总理特别指出要创新城乡融合发展体制机制。总书记和总理都提出体制机制改革创新，说明没有体制机制创新就没有乡村振兴。那么，怎样进行体制机制创新？下面就三点进行详细说明。

第一，完善城乡保护制度，促进要素市场化配置。2018年中央一号文件指出，实施乡村振兴战略，制度创新必须包含其中。制度创新的重点是完善城乡保护制度，促进要素市场化配置，激活要素、激活市场、激活主体。为什么要讲市场经济？市场经济很重要，我们现在对市场经济的理解还不够。米塞斯指出，市场经济就是在社会分工的条件下人和人通过交换实现合作的方式。任何人的衣食住行都不是自给自足，都是通过交换得到，通过交换将资源进行合理配置。如果市场不起作用，就会出现资源错配和产能过剩。在交换过程中，对交易双方都是有利的，且每一方都想尽可能得到对方更多的资源，农民为了得到更多自己所需的资源就会多创造财富，这是一种内在的激励机制，也是市场经济的好处。经济发展快的地方都是市场经济活跃的地方，比如，深圳、浙江。东北和西北经济落后不是缺少自然资源，很大原因是市场经济不活跃，决定因素是制度。市场经济对乡村振兴也至关重要。一二三产业实现融合需要工商业资本，只有通过市场经济，通过交换才能使工商业资本进入农业，实现产业融合。

第二，通过交换，促进农民增收。从市场经济角度来看农民增收问题：小康不小康，关键看老乡，农民富裕不富裕关键看收入水平高低。农民怎样才能将城里的钱赚到手里？那就是市场经济与交换。一是农产品交换，农民将农产品卖给城市居民，获得收入，收入高低取决于农产品剩余和价格。二是劳务交换。农民工进入城市务工，为城市工业企业和家庭提供劳务获得收入，且农民工务工工资占全国农民收入一半以上，是农民增收的主要来源。三是财产交换。农民最重要的财产就是不动产——房子和土地。但是因为制度不到位、产权归属不清晰、产权不完整、保护不到位，农民的不动产进入市场很困难，且价格得不到体现，成为一种沉睡资产。所以，中央提出完善产权制度和市场配置切中要害，没有产权就谈不上市场经济，产权是市场经济的基石。产权意味着财产所有者享受财产使用产生的收益，也要承担财产使用的风险。但我们现在两方面都做不到：一方面，因为产权不清晰，农民财产不能进入市场，不能产生收益；另一方面，受集体经济思想的影响，即集体经济不能亏损，农民不能破产，不能承担风险。产权制度改革迫在眉睫，要将无主的改为有主的；把归属不清晰变为归属清晰，集体产权还不够清晰，需进一步确权量化到户到人；把不合法的变为合法的，将农民不动产进行登记，通过确权、赋权进行合法化，将沉睡的资产变为活跃的资产，促进其进入市场。农民宅基地进行确权，按照《中华人民共和国物权法》的规定建立统一不动产登记制度，国家制定法律，国务院出台了《不动产统计登记暂行条例》、国土资源部出台相关细则并已经实施。但是大部分农民并不知道可以进行财产登记，不登记就是非法财产，不能进入市场。由于财产制度不同，造成农村与城市房产价格不同，农村房产不能进入市场，处于贬值状态。

第三，打破城乡分割的体制，促进城乡融合发展。有人提出农民的房子城市居民不能购买。这就产生一个悖论：市场产品本来就是出高价者得，现在却限制买卖对象，这与市场经济不符。城市是年轻人流向的地方，而老年人希望回到农村，年轻人离开农村进入城市，城里的老年人却回不到农村，这样循环形成空心村，何谈乡村振兴？我们要注意：通过限制农民权利来维护农民利益，在起点上、逻辑上都是不成立的。如果限制房产城乡流动，为何不限制农产品城乡流动，显然这种限制是不合理的，与现实相悖。习近平总书记在2016年中央党校省部级干部进修班上讲马克思的两大部类交换理论提出城乡交换、工农交换、生产资料交换、生产资料与生活资料交换是促进社会发展动力的来源，我们要坚决打破城乡分割的二元体制，通过市场经济来解决城乡二元体制。制度框架建立则乡村振兴指日可待，如果没有制度框架只是市场经济内部循环，则会像过去的新农村建设一样不会产生多少改变。

(责任编辑：巴红静）

[引用格式]向松祚.实施乡村振兴战略要落实三个核心问题[J].财经问题研究，2020，（9）：9-12.

实施乡村振兴战略要落实三个
核心问题

向松祚

（中国人民大学国际货币研究所，北京 100872）

作者简介：

向松祚（1965-），男，湖北秭归人，主要从事宏观经济学和货币理论研究。E-mail：xsz19752005@sina.com

一、新中国“三农”发展的现实判断

新中国成立70年，“三农”的发展可以说是沧海桑田，日新月异。新中国成立初期的社会主义改造是从农村开始的，邓小平同志领导的改革开放，最初也是从农村开始的。1978年11月，安徽凤阳小岗村18户农民冒着极大的风险，在契约上按下血手印，悄悄开始分田单干、包产到户，成为农村改革的突破口，后来以邓小平同志为核心的党中央领导集体承认了这种改革，并且通过政策向全国推广。改革开放后，中国农业生产的主要形式是家庭联产承包责任制。经过四十多年的发展，中国“三农”呈现以下特点：

（一）中国“三农”长期处于经济发展的最薄弱环节

从改革开放到现在42年的时间，中国农村的确解决了温饱，也有珠三角、长三角地区的农村真正实现了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，但这仅仅是一小部分，中国绝大多数农村地区还达不到这种状态。现在“三农”是什么情况呢？概况说，一是农民穷，农民仍然是整个中国社会收入最低的群体；农业不稳定，农业仍然是劳动生产率最低的产业；农村不宜居，农村的生活生产环境仍然很差。从中国农村改革的政策演变来看，自20世纪80年代初开始，连续三十多年的中央一号文件都是关于“三农”的，党的十八大以来，又提出很多新要求，比如，乡村振兴、精准扶贫。特别是精准扶贫政策取得了明显成效，到2020年中国贫困人口要全部实现脱贫，这是巨大的成就。巨大成就需要承认、需要肯定，但整体讲过去七十多年，农民仍然穷，农业仍然弱，农村仍然不发达，“三农”仍然是经济发展最薄弱的环节，这是一个基于现实的判断。

（二）中国城乡发展差距巨大

虽然近几年中国在精准扶贫、减少贫困方面成绩显著,但农村与城市之间差距仍然巨大。

第一，收入差距呈现先扩大后缩小的趋势，经历了一个倒U型发展路径。由于城乡二元分割体制，改革开放后，中国城乡居民可支配收入都在逐年增长，但是2010年以前，城镇居民可支配收入增长较快，农民收入的增长速度低于国民经济的增长速度和城镇居民人均可支配收入的增长速度，城乡收入差距逐年扩大；2010年后，农村居民人均可支配收入增长较快，城乡居民的收入差距呈现逐渐缩小的趋势，统计数据显示，改革开放初期，城乡居民人均收入比为2:l，1995年为2.72:l，2003年进一步扩大到为3.23:1，2006年为 3.28:l，2007年中国城乡收入比继续扩大为3.33：1，绝对差距达到9 646元。2008年城乡收入比为3.31:1，2009年城乡收入比为3.33:1，从2010年开始，农村居民收入增速连续多年超过城镇居民收入，城乡收入差距首次从2009年的3.33:1下降到3.23:1，2011年再次下降到3.13倍。2012年，农村居民收入再次“跑赢”城镇居民，2012年中国城乡收入比为3.10:1，为10年来最低，2013年，城镇居民人均可支配收入26 955元，村居民人均纯收入8 896元，城乡收入比为3.03:1，较2012年微降。2014年城乡居民收入比为2.92:1，城镇和农村居民的收入水平差距降至“3”倍以下。2015年，城镇居民人均可支配收入为31 195元，农村居民人均可支配收入为11 422元，城乡收入比为2.73:1，比2009年的3.33:1，减少了许多。随后几年差距继续减小，2019年城镇居民人均可支配收入中位数为39 244元；农村居民人均可支配收入中位数为14 389元，比值为2.6:1，十年来，虽然相对数在减小，但是，城乡收入差距的绝对值依然很大，2019年全国城镇居民可支配收入42 359元，全国农村居民可支配收入16 021元，比农民收入的两倍还要多。

第二，农民与城镇居民的生活环境差距巨大，农村比城市落后太多。在中西部地区，这样的感受会更强烈，有些房子外观看上去不错，但室内空荡无物，仅有简单破旧的家具，污水直接排到地下，解手还得上茅房。农村与城市不仅在物质条件方面相距甚远，在精神文化方面更是不可同日而语，城市的文化生活非常丰富，图书馆、音乐厅、博物馆很多，农村连基本的乡村娱乐都没有。

第三，城乡社会保障差距巨大。城镇居民的企业养老保险与农村居民的养老保险有很大的区别，前者体现了社会保险原则，而后者则突出个人养老责任，以土地保障和家庭保障为主，农村还处于养儿防老的阶段。

第四，城乡教育差距巨大。长期以来，教育投入毫无例外地“以城市为中心”。中国的教育投入本来就少，始终徘徊在国民生产总值的4％之下，远远低于世界各国5.1％的平均水平。而有限的投入在分配上又存在着诸多不合理之处。2006 年，占全国总人口60％以上的农村只获得全部教育投入的23％；全国小学具有专科以上学历教师，农村占47.49％，比城市低31 个百分点；全国初中具有本科以上学历的教师，在农村是24.34％，比城市低38 个百分点。农村学生在拥有独立书桌、藏书、电与网络设备等家庭教育资源方面均不如城市学生。在父母参与教育和亲子互动上，农村家长更少陪伴孩子、更少参与到孩子的教育学习中。农村学生中没有上过课外辅导班或兴趣班的学生比例高于城镇学生三成。超过两成的农村学生认为父母对自己的教育期望是高中及以下。

（三）中国农业与发达国家之间的差距仍然很大

从国际层面来看，中国经济现在最薄弱的环节是农业，当看到美国遏制中国打贸易战，搞技术封锁卡脖子，我们当然感到巨大压力，但我们不能只看到高科技产业，更要看到农业的差距，美国、加拿大、澳大利亚的农业都是真正的高科技。美国的农业是全世界劳动率最高的，真正的第一产业农民就几百万人，可能300万人不到，不仅养活整个美国，还大量出口。中国现在农民还有几个亿，种田的可能没那么多，但是种田的至少在农村还有一两个亿。农业人口众多，农业技术落后。

二、要落实三个核心问题

实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，在一些大中型城市周边的农村有很多已经达到了小康水平，但在中国中西部地区和东北三省，乡村振兴发展最关键的资源仍然在持续外流，怎样形成一个长期持续的发展机制，这是根本。

（一）资金、人才、技术等要素向“三农”倾斜

第一，资金回流农村。全国很多地方县级以下都有存贷差，比如，这个地方有100亿元存款，可能只有60亿元，甚至50亿元、40亿元是用在当地。2015年，全国2.53亿农民工的工资性收益汇到家里以后，县域经济能用到这笔钱的百分之多少呢?好的能到70%，坏的只有30%。那么，钱到哪里去了？贷款到城市去了。农村如果没有大量资金，没有持续的商业化资金来扶持农业发展，扶持农村发展，那怎么能够持续呢？这个问题非常突出。没有资金，产业得不到发展；产业得不到发展，解决不了就业，经济不活跃，人才也跑了。我们可以看到，大量人才是外流的，好的商业模式、好的技术也很难在农村落户。当前中国正处于“工业反哺农业,城市支持农村建设”的关键时期,乡村振兴需要大量的资金，一边是当前现代农业对金融需求的增长，另一边却是农村金融机构为追求做大做强而导致的“脱农化”倾向，农村金融供求矛盾正在加剧。什么叫工业反哺农业、城市反哺农村？得用实实在在的转移支付，用实实在在的金融资源的回流来反哺。

第二，人才回流农村。改革开放以来，受户籍制度的限制，农村人口大幅流向城市。从小，农村里的父母就教育自家孩子，好好读书，长大了一定要出人头地，到大城市奋斗工作，在农村人的眼里，到大城市，就是一个创造财富、创造机会的事情。农村大学生返回农村的微乎其微，农村劳动力更是加速向城市转移。没有人才的支撑，乡村振兴谈何容易。

第三，技术支撑农村。实现农业集约化、规模化、科技化、现代化，提升农业劳动生产率。中国的乡村振兴要走技术支撑农村发展的道路，中国的农业技术与发达国家相比，还处于初级阶段，这是中国真正的大问题，美国、加拿大、澳大利亚甚至乌克兰等国家的很多农产品价格比中国便宜很多。为什么？因为他们成本低、规模经营，所以，乡村要想振兴必须靠科技来支撑。

（二）完善产权制度，以制度促发展

对农村土地（包括宅基地、耕地）进行确权、转让、保障权益，为农民建立基本上接近城市居民的社会保障制度。

第一，切实做好土地确权。能够按照市场化方式实现转让、规模化经营。有很多银行都做过一些试点，农民可以用宅基地做抵押，获得银行的贷款用做生产经营。土地承包权也可以转让，比如，转让给公司，“公司+农户”模式把土地使用权流转，实现规模化经营，这些方法仍然行之有效。但是为什么宅基地如此重要，却不敢放开，这里有一个深层次的矛盾。对很多农民来讲，宅基地或承包制下的耕地是一个保障，现在农民没有完全享受到社会保障，虽然这些年农村社会保障体系正在逐步建立，但仍然不能满足农民对未来保障的需求，所以，宅基地或承包地不能永久转让，万一哪一天有农民在城市待不下去了，或者没有工作能力了，他起码在农村还有房子，还有耕地能够养活自己，这是给农民的一个潜在的社会保障。

第二，从法律法规上真正保障农民土地权益。近些年，因为征地问题造成了矛盾纠纷，如果征地资金真正给农民，然后建立一个很好的保障制度，农民可以不要耕地永久出让，所以，对于农民拥有的土地资源，一方面要保障权益，另一方面要在制度上规范，让权益能够流通、转让，能够变成有效资源，不仅帮助他们解决生活问题，还能够解决创业、就业和未来社会保障问题。

第三，推进农村合作社的公司化发展。比如，以色列有一种合作社，是全世界最成功的，叫基布兹，就是农村合作社。它的合作非常紧密，其实已经是一种公司的形式，每个人都是股东，同时有公司化管理，包括内部激励机制安排、产权安排、分红安排。但大体上中国的合作社没有到达这样的层面。从经济史发展进程来看，合作社可以是松散的，比如，以个体经营为主体，在供销、资金或技术等某些层面有合作，大家通过合作社能够分享收益，但如果仅仅停留在这个层面，是实现不了农业规模化、集约化、科技化、现代化的，必须上升到一个更高层面，就是完全公司化。农民既是股东，又是员工，实现规模化、集约化经营，将种田变成产业服务业、大农场，农民既拿工资，又拿股息、分红，才能够形成产业的长久发展，所以，目前中国的合作社还要再进一步深入推进。

（三）坚决缩小城乡基础设施公共服务差距

美好乡村的图景是，乡镇和农村的公共服务设施与城市没有差别，包括公路、供电、供水、下水道系统，还包括必要的娱乐设施、教育医疗服务等。一个基本方向是大多数农民未来集中到小镇上，不那么分散，从经济学上讲，太分散是不利于脱贫和发展的，这也是发达国家的普遍模式。不一定都集中到大城市，大城市是根本没有办法承受的。主要集中在县以下的小镇，如果镇一级公共服务设施都完善，那农村是非常美丽、令人向往的。有很多人讨论过，中国能不能下决心用20—30年时间，把村镇一级的公共服务设施彻底解决，把抽水马桶问题解决了。如果能够做到，那中国的乡村振兴战略就算是实现了，因为有一个美好的环境后，人就能留下，人能留下，产业也就能够稳定持续发展。目前来看，通讯方面全覆盖和用电方面大体上没有太大问题，但在最根本的公共服务设施方面，让农民的生活和城市的生活没有差别，工作量巨大，如果不解决，城乡差别就永远解决不了。

(责任编辑：巴红静）

[引用格式]李小云.中国减贫的实践与经验：政府作用的有效发挥[J].财经问题研究，2020，（9）：12-14.

中国减贫的实践与经验：
政府作用的有效发挥

李小云

（中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）

作者简介：

李小云（1961-），男，陕西定边人，教授，博士，主要从事“三农”和国际发展问题研究。E-mail：xiaoyun@cau.edu.cn

一、中国经济社会发展中的两个短板

2020年是实现全面小康的收官之年，实现全面小康在中华民族历史上是一个非常伟大的目标。要想实现这一目标，必须弥补中国经济社会发展中的两个短板。

第一个短板是“三农”问题。在过去四十多年改革开放的过程中，中国的经济社会有了很大的发展，尤其是经济的增长。这种发展也伴生一个问题，就是城乡差距不断扩大。虽然城乡收入比在2008年之后小幅回落，呈倒U型发展，但是城乡绝对收入差距逐年扩大，城乡差距扩大最明显的标志就是“三农”问题的长期存在。所以，在实现小康收官之年的第一个聚焦点是要利用现有的制度资源和财政资源以及市场资源来解决“三农”问题。

第二个短板是农村已有的贫困问题。这是实现全面小康目标中短板中的短板。如果农村的问题解决不了，农业的问题解决不了，农民的问题解决不了，同时还存在大量贫困人口，那这种小康肯定不是一个真正的小康。所以，在实现小康收官之年的第二个聚焦点就是通过脱贫攻坚解决农村剩余人口的绝对贫困问题。

中国要想高质量地实现百年目标，必须解决这两个短板。

二、中国的减贫实践：结构性贫困的案例

从2015年开始，笔者在云南省勐腊县河边村一个瑶族的贫困村进行了5年的贫困扶贫实践。这是一个非常典型的案例，河边村的村民长期处在贫困陷阱里。什么叫贫困陷阱？就是村民不可能通过自己的收入应付他越来越多的刚性支出，孩子教育要支出，看病要钱，吃的用的都要钱，家家户户都有债务。这是因为村民懒惰吗？不是，他们非常勤快，每年砍甘蔗的时候都是半夜去山上割胶，早上、晚上都去割胶。但是勤劳并不必然给他们带来富裕。这就是我讲的结构性贫困。这样一个村庄，如果我们不能给他们提供一个能够大幅度提高收入的机会，他们就永远在贫困陷阱里头。要打破贫困陷阱，必须有大规模的外部支持，包括基础设施投入、能力建设、生活环境改造等。如果不投入、不补上这个缺口，他们永远是在一个缺失投资的状态里头，不可能脱贫。在河边村，我们尝试把公共资源的投入转变成农户自己能够产生收入的资产。所以，我们开发了瑶族妈妈的客房、会议经济、休闲经济等，把贫困村民带入到产业体系中。这种产业与现代产业对接，他们的收入就大幅度提高。过去一户农民年收入只有一万多元钱，现在户均年收入大概在四万多，甚至有的村民达到五万多甚至六万多。

这个案例说明，脱贫攻坚如果不动用外部力量并从组织上寻找突破口，贫困村民很难摆脱贫困陷阱。

三、中国的减贫经验：制度性因素的减贫作用

中国人口基数大，贫困群体数量也比较大，所以，中国扶贫成就的最大贡献就是中国的减贫是世界减贫的重要组成部分，中国对世界减贫作出了非常大的贡献。一方面，中国的贫困人口快速下降，无论以中国官方贫困线还是世界银行的贫困线标准来衡量，中国的减贫都取得了举世瞩目的成就。根据世界银行的监测数据，中国贫困发生率一直在快速下降，按照1.25美元的标准，中国贫困发生率从1981年的84%下降到2010年的11.80%；按照1.90美元的标准，中国贫困发生率从1981年的88.32%下降到2010年的11.18%；按照3.10美元的标准，中国贫困发生率从1981年的99.14%下降到2010年的27.24%。另一方面，中国为世界减贫提供了非常丰富的经验。

（一）采取有利于穷人的经济增长模式

要想实现经济增长和减贫同步发生，那么经济增长的模式必须是益贫的，经济增长必须是有利于穷人的，这是非常重要的。从改革开放开始，中国的减贫经历了三个阶段：第一阶段，改革开放初期到20世纪80年代中期。这段时期所使用的贫困标准是100元，农民年收入100元，这是非常低的，当然那时整体生活水平也比较低。因为那个时候大多数农民还是以农业为主，通过家庭联产承包责任制的政策推进，农业一下子就发展起来了。农业发展起来以后，农民收入就提高了。1978—1985年，农业的年均增长大概7%左右，这是历史上最高的，我们叫超常规增长阶段。此时，农民收入增长接近年均增长17%，是超常规增长。这两个超常规增长导致按当时贫困线计算的贫困人口大幅度下降。7年期间，贫困人口下降了50%，从25 000万人口下降到了12 500万人口。第二阶段，1985年以后，农业进入常规增长阶段，增长率下降到3%、4%甚至2%。这时农民从农业中获得的收入增长也开始下降。原来支撑扶贫的第一个动力逐渐减弱。按照国际比较，要对比其他发展中国家，特别是非洲，如果没有其他动力来代替，可能扶贫就不会再持续了。但是我们采取了农村工业化，在20世纪80年代中期以后乡镇企业异军突起，很多农民依靠乡镇企业有了大量的收入来源。所以，从1985年到20世纪90年代初期，农民的非农收入极大增长。第二阶段的农村工业化，成为支撑中国减贫的第二个动力。第三阶段，20世纪90年代以后，中国开始实施城市化发展战略。城市化和工业化齐头并进。大量的人口向城市转移。过年的时候回乡潮，火车站里头挤满了农民工。他们增加的收入就带到农村去，所以农民收入提高了。所以，第三阶段大规模的工业化和城市化又推动了中国的减贫。

在20世纪末期，中国经历的从农业到乡镇企业再到工业化到城市化不同的阶段，一个最核心的东西是农民收入的增加，农民收入的增加在不同阶段的来源是不同的。整个过程就是中国减贫的一个伟大叙事。中国经济的持续高速增长带动了贫困的减少。要想实现经济增长和减贫同步发生，那么经济增长的模式必须是穷人友好型的，经济增长必须是有利于穷人的，这是非常重要的。在改革开放初期，大家都是一个水平，经济发展带动大家都发展起来了。所以，中国的减贫经验就是采取一个有利于穷人的经济增长模式。经济增长带动了穷人的收益，这是一个核心的经验。所以，从某种意义上讲，21世纪之前，中国农村贫困率大幅下降，主要来源于经济增长。那么多的农民从农村里出来，到城市里来，在城市里就业，在城市取得收入，这是非常重要的，这是我们巨大的成就。但是到了21世纪，绝对收入差距在城乡之间，不同群体之间，穷人和富人之间越来越大。这时，就不是所有人都能够在经济增长中获益。

（二）发展中国家减贫必须考虑农业

对于一个发展中国家，特别是以农业为主的发展中国家，减少贫困的第一步，要考虑农业，不能忽视农业。世界银行发布的报告《收获繁荣：农业技术与生产率增长》指出，世界80％的极端贫困人口生活在农村，大多数依靠务农维生。因此，减贫需要把重点放在提高农业生产率上，这样做的减贫效应超过任何部门，约相当于制造业的两倍。亚太经合组织最新研究也认为，发展中国家应采取农业战略投资政策，提高农业生产率，并从高粮价中获益，以减少贫困。早在这些报告发布之前，中国政府就在减贫实践中注重依靠农业的发展，增加农民收入，推动减贫工作，减少贫困。在中国的减贫事业中，农业一直扮演着重要的角色。中国农业的转型升级之路，不仅为全球减贫事业作出了重大贡献，而且为广大发展中国家提供了经验和范本，为发展中国家提高农业产量、消除饥饿和贫困提供了宝贵经验。

中国是农业大国，一度是贫困人口最多、减贫任务最艰巨的国家之一。改革开放四十多0年，中国经济社会发生翻天覆地的变化，一条关键经验就是深化改革、转型升级，促进新旧动能转换，激发经济增长动力和发展活力。以改革的思维、路径和办法，解放和发展农业生产力，政府、科技和农业部门齐心协力解决阻碍生产力、造成产量差距的问题，使农业产量得以大幅增长，农业产业的减贫效应得到充分发挥，以农业新科技研发、推广、应用为后盾，建立全国化肥数据库、在全国范围内建立示范区和研究会以培训农民、帮助农民按照土壤和植物的营养需求正确使用化肥，通过科技攻关、成果转化、要素对接等一系列行动，用“绣花”功夫发挥科技创新在精准扶贫中的引领和支撑作用，以农业产业转型促进农村人口脱贫成效卓著。

（三）用超常规手段打破结构性贫困

什么是结构性贫困呢？举例来说，在特别贫困、特别封闭的少数民族地区、山区的贫困群体，他们既没有见过世面，也没有经过培训，有些是小学毕业，有些是初中毕业，缺乏现代技能，不能满足经济发展的需要，没有办法融入现代经济发展轨道，所以，他们就被发展的列车甩在了后边，落到了社会的底层，形成比较明显的贫富差距，穷人就是穷人，富人就是富人，这就叫贫困的结构化。这种结构性贫困的存在，从政治上来讲，既不符合社会主义的最基本原则，也不符合中国共产党本身的初心和使命。从最基本的人道主义角度讲，任何一个国家不管是资本主义国家还是社会主义国家，都在反贫困。从经济角度讲，收入差距的扩大会伤害经济增长。所以，从这三个方面来讲，都需要解决由贫富差距扩大造成的结构性贫困问题。

当收入差距日益扩大，已经不可能再指望像20世纪80年代初期那样，通过联产承包责任制和任何其他的经济增长措施来解决贫困问题，与此同时，依托经济增长，依托农业发展的减贫效率很低。所以，这时必须依靠政府，依靠政府力量的介入调节收入分配。中国减贫的一个核心经验，就是政府能够发挥作用，中国共产党所发挥的巨大的能动性非常重要。比如，中国的贫困出现反复、脱贫成果巩固难。虽然中国目前贫困人口不多，但是经过改革开放四十多年，总有一部分人反反复复落入到最底层，所以，脱贫的难度之大超越想象。党和政府在推动精准扶贫工作的实践中，越来越认识到，如果不采取超常规的措施，剩余的农村绝对贫困人口是不可能与其他人群同步实现小康的。如果在2012年、2013年不决断出脱贫攻坚这样一个超常规的措施，贫困问题解决不了，会大大影响我们实现小康社会这个目标的质量。所以，党和政府进行脱贫攻坚，就像一场战役，习近平总书记亲自挂帅，各省的省委书记亲自挂帅，全社会动员，是新中国成立以来规模最大、强度最大的一场民生运动，不断地把原来的精准扶贫工作，通过超常规措施推向扶贫攻坚，把精准扶贫变成全党全社会的脱贫攻坚政治任务。

四、贫困治理将会是一场持久战

脱贫攻坚的目标是到2020年全面消除农村绝对贫困。按照中国每年1 000万人口的脱贫速度来看，到2020年全面消除农村绝对贫困的目标，是完全可以实现的。从某种程度上讲，中国已经取得了脱贫攻坚战的胜利。所以，现在讲脱贫攻坚收官之年，同时也是全面建成小康社会的收官之年。实际上，中国的脱贫工作没有给全面建成小康社会的工作拖后腿，这是一个非常伟大的成就。但是农村绝对贫困的消除，特别是现有标准下的消除，并不意味着贫困的终结。

中国年收入2 300元（2010年不变价）的贫困标准，基本上与世界银行的赤贫标准差不多。世界银行的赤贫标准的最新标准是1.90美元，中国是2 300元，再加上两不愁三保障的福利，估算下来可能就是2.20、2.30美元左右，比1.90美元稍微高一点，但基本上还是赤贫标准。这个赤贫标准是世界银行用来衡量低收入国家的标准。中国人均GDP已经接近1万美元，已经是中高收入的国家，再增加2 000美元，就能达到12 000美元，进入高收入国家行列。那么，如果对标中等收入国家的3.20美元贫困标准来计算，中国现在还应该有几千万的贫困人口。那么按照中等收入国家贫困标准来衡量，中国的贫困还没有消失。

按照绝对贫困的标准，中国是消除了贫困。比如，中国全社会没有挨饿的，全国人民都能穿得起衣服；但是这个社会里有差异，有穷人，有富人。如果穷人和富人的差距越来越大，说明相对贫困的程度越来越深。所以，从这意义上讲，贫困永远会存在。脱贫攻坚战是攻坚绝对贫困的那部分群体，通过脱贫攻坚战的方式将这部分群体的绝对贫困问题解决。但是，绝对贫困解决以后，相对贫困还存在，而且会永远存在。这就意味着一个社会扶贫的任务会长期存在，意味着2020年以后，我们的扶贫工作要从脱贫攻坚，转向脱贫持久战。脱贫持久战不是按照脱贫攻坚战这样一种做法来做。所以中央提了相对贫困时代长效机制的建立问题。长效机制建立有两个含义：一是要防止已经脱贫的群体返贫。二是要考虑建立防止新的贫困发生的机制。这两个问题实际上与现在脱贫攻坚直接针对的贫困群体的扶贫完全不同。所以，未来的扶贫工作将不再是像脱贫攻坚战这样群众性的、大规模的、高投入的，而是在具体工作中通过制度建设逐步推进，目标是缩小贫富差距。

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